AUDITORIA GUBERNAMENTAL

AUDITORIA GUBERNAMENTAL

INTRODUCCIÓN

En los últimos años, el sector público de Guatemala, ha experimentado cambios trascendentales, principalmente en lo que respecta a la incorporación de tecnologías punta, traducidas en el uso de herramientas computacionales que han modificado las metodologías de trabajo en los diferentes niveles operativos de las entidades, con el objetivo de hacer que los diferentes procesos se ejecuten en forma ágil, oportuna y confiable.

El sistema de administración financiera gubernamental y sus diferentes procesos, regulados por el Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, han sido objeto de rediseño utilizando la herramienta informática denominada: Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) con el fin de simplificar la ejecución de las diferentes actividades, para alcanzar resultados con eficiencia, eficacia y economía, sin embargo, estos procesos de rediseño no pueden ejecutarse independientemente del fortalecimiento del control gubernamental.

En este sentido, debe diseñar y dictar las políticas, metodologías, normas, técnicas, procedimientos y demás disposiciones para ejercer el control interno y externo gubernamental.

En cumplimiento de las disposiciones legales establecidas en el Decreto 31-2002 y su reglamento, se ha elaborado el presente Manual de Auditoría Interna Gubernamental, el cual viene a llenar un vacío técnico existente por años, ya que hasta ahora no se contaba con un documento de esta naturaleza para guiar a los auditores internos gubernamentales para ejercer una trabajo profesional apegado a Normas de Auditoría Interna Gubernamental.

La aplicación de este manual permitirá ejercer un control de calidad de los trabajos realizados, ya que regula la ejecución de las diferentes fases del proceso de toda auditoría, que son: a) planificación, b) ejecución y c) comunicación de resultados, cada una de estas fases se ha desglosado en actividades específicas que deben cumplir los auditores para realizar satisfactoriamente cualquier trabajo de auditoría.

Esto contribuirá a elevar el nivel de calidad de la función de las Unidades de Auditoría Interna del sector público no financiero, que son las responsables de evaluar permanentemente todo el ámbito operacional de las entidades, que incluye: los sistemas, procesos, y actividades, para darle sostenibilidad a los sistemas de control interno adoptados, agregando valor en cada uno de los trabajos realizados, por medio de recomendaciones prácticas, técnicas y viables, de acuerdo a las circunstancias.

La metodología de trabajo normada en el presente manual apoyará también los procesos de auditoría que realiza la Contraloría General de Cuentas, la que podrá hacer un uso más racional de los recursos, para fiscalizar aquellos sectores o entidades que más lo requieran, previa evaluación de la función de las Unidades de Auditoría Interna, con base en este instrumento técnico.

Asimismo, este manual facilita y apoya la función directriz de las autoridades superiores de las instituciones, al definir la metodología y los procedimientos técnicos que deben observar los auditores internos, para que el resultado de su trabajo se convierta en opciones viables para mejorar sus resultados operacionales (objetivos y metas), bajo criterios de eficiencia, eficacia, economía, equidad y transparencia, de acuerdo con la misión y visión institucional que guía sus programas de trabajo.

1. OBJETIVOS

El Manual de Auditoría Interna Gubernamental tiene los siguientes objetivos:

1.1 Establecer los criterios, metodología y procesos de la auditoría que le corresponde efectuar a las Unidades de Auditoría Interna del sector público no financiero, en el ejercicio de su función fiscalizadora, la cual deben realizar con base en la normativa técnica que emita la Contraloría General de Cuentas, según lo dispone el artículo 6 del Decreto 31-2002 del Congreso de la República.

1.2 Uniformar el trabajo de los auditores internos gubernamentales y promover un mayor grado de eficiencia, efectividad y economía en el desarrollo de la auditoría interna gubernamental en su conjunto.

1.3 Aplicar las Normas de Auditoría Interna Gubernamental aprobadas por el Contralor General de Cuentas según Acuerdo Interno No. 09-03, y aquella otra normatividad que sea pertinente para el ejercicio de la auditoría interna gubernamental.

1.4 Servir de base para los programas de capacitación que lleve a cabo el

Centro de Profesionalización Gubernamental, CEPROG, dirigido a los auditores internos miembros de las Unidades de Auditoría Interna de los Organismos del Estado, entidades autónomas y descentralizadas, las municipalidades y sus empresas, y demás instituciones que conforman el sector público no financiero.

2. BASES Y REFERENCIAS El Manual de Auditoría Interna Gubernamental ha tomado en consideración los siguientes antecedentes normativos:

2.1 Normas de Auditoría Interna Gubernamental aprobadas por la Contraloría General de Cuentas

2.2 Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas aprobadas por la profesión contable y de auditoría de Guatemala.

2.3 Normas Internacionales de Auditoría aprobadas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

2.4 Normas de Auditoría Gubernamental publicadas y aprobadas por la Contraloría General de los Estados Unidos de América -GAO- y Normas de Auditoría emitidas por Organismos Internacionales multilaterales y bilaterales.

3. CRITERIOS BÁSICOS SOBRE AUDITORÍA INTERNA GUBERNAMENTAL

3.1 Definición

Auditoría interna es una actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización.

Ayuda a una organización a cumplir sus objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de gestión de riesgos, control y dirección.

De conformidad con la normativa técnica emitida por la Contraloría General de Cuentas, las Unidades de Auditoría Interna, deben basar su función en la práctica del control interno posterior, es decir, evaluando el ámbito operacional de los entes públicos, en forma ex post, por lo tanto, no deben involucrarse en la aplicación de controles previos que son responsabilidad del personal operativo, preservando con ello su imparcialidad.

Para que la función de la auditoría interna sea eficiente, debe contar con tres características básicas que son:

Ubicación jerárquica: La Unidad de Auditoría Interna debe depender, dentro de la organización, del nivel jerárquico más alto, con funciones de asesoría.

Independencia: La función de la auditoría interna debe ser independiente de las funciones operativas, por lo que no debe involucrarse en actividades de control previo que restrinjan la independencia de criterio de los auditores internos, al momento de hacer sus evaluaciones, como consecuencia de haber participado en los procesos que posteriormente deben examinar.

Objetividad: Los auditores internos deben actuar en todo momento en forma objetiva, es decir, que su trabajo debe basarse en una planificación técnica y que los resultados obtenidos se fundamentan en evidencias suficientes, competentes y pertinentes, que a su vez promuevan acciones legales, técnicas y administrativas que contribuyan a mejorar la eficiencia de las operaciones evaluadas.

3.2 Tipos de auditoría

Las Unidades de Auditoría Interna deben incluir dentro de su planificación anual, los diferentes tipos de auditoría, que conforme las características y necesidades propias de la entidad a la cual corresponde sea oportuno y conveniente realizar, para cumplir sus objetivos de ente asesor. Algunos tipos de auditoría son los siguientes: auditoría financiera, auditoría de gestión, auditoría informática, auditoría integral, auditorías especializadas, y exámenes especiales.

El Manual de Auditoría Interna Gubernamental, establece procesos, metodología y procedimientos de orden general, los cuales son aplicables a cada una de las auditorías señaladas. En una etapa siguiente, se diseñaran y desarrollaran guías específicas de auditoría para los aspectos particulares inherentes a los distintos tipos de auditoría contemplados en la Ley.

3.3 Responsabilidades y atributos del auditor interno gubernamental

El Auditor Interno Gubernamental es el profesional que posee entrenamiento y experiencia en los campos de contabilidad y auditoría y que actúa con base en la normativa técnica emitida por el Órgano Superior de Control, aplicando el control externo posterior gubernamental en cada una de las instituciones a las cuales pertenecen. Las cualidades personales y las responsabilidades del auditor interno gubernamental son similares a aquellas aplicables a los auditores del sector privado. Sin embargo, la responsabilidad pública alcanza al auditor interno gubernamental por la naturaleza de su función. En este sentido, el auditor interno gubernamental no solo es responsable ante la entidad a la que presta servicios, caso, sino que su responsabilidad se extiende a la Contraloría General de Cuentas y a la sociedad civil, que espera acciones efectivas, eficientes y honestas, por parte de quienes según el mandato de la Ley están llamados a verificar la transparencia y corrección en el manejo de los recursos públicos.

Los atributos del auditor interno gubernamental constituyen requisitos que caracterizan la capacidad e idoneidad del auditor para ejercer auditorías gubernamentales. Estos atributos forman parte de las Normas Personales de las Normas de Auditoría Gubernamental aprobadas por la Contraloría General de Cuentas y se refieren a lo siguiente:

3.3.1 Capacidad técnica y profesional

Norma 2.1: El auditor interno gubernamental debe poseer la capacidad técnica, experiencia y competencia profesional necesarios para la ejecución del trabajo. La capacidad técnica está constituida por el entrenamiento y preparación a que ha sido sometido el auditor en la metodología, procedimientos, y técnicas de auditoría y la actualización continua, así como el desarrollo de las habilidades y destrezas necesarias para efectuar trabajos de auditoría con alto grado de calidad. La capacitación técnica del auditor interno gubernamental trasciende los límites del conocimiento sobre contabilidad y auditoría. El auditor interno gubernamental debe adquirir conocimientos sobre administración financiera gubernamental, función y estructura de las entidades gubernamentales, políticas de gobierno que involucran a la entidad a la que presta sus servicios, entorno legal y jurídico, y debe tener además un dominio avanzado del idioma que le permita comunicarse verbalmente en forma efectiva y escribir sus informes con claridad, energía y convencimiento.

La CGC cuenta con el Centro de Profesionalización Gubernamental, CEPROG, unidad encargada de brindar capacitación continua a los auditores internos gubernamentales, a fin de actualizar sus conocimientos y de esta manera incrementar su eficiencia y productividad individual. Los auditores internos gubernamentales deben por su lado, procurar su propia educación continua, asistiendo a seminarios, conferencias, foros, cursos y programas de entrenamiento y participando en actividades de investigación sobre asuntos de su especialidad.

3.3.2 Independencia

Norma 2.2: El auditor interno gubernamental debe adoptar una actitud de independencia de criterio respecto a los hechos examinados, para evitar que se cuestione su integridad y objetividad.

La independencia de criterio es la cualidad que permite apreciar que los juicios formulados por el auditor estén fundados en elementos objetivos de los asuntos materia de examen. El auditor debe tener en cuenta que su independencia debe estar libre de cualquier cuestionamiento. En este sentido, debe abstenerse de participar en cualquier auditoría en caso exista incompatibilidad o conflictos de interés manifiestos. El auditor debe estar libre de impedimentos personales y profesionales para garantizar una labor imparcial y objetiva en la entidad auditada. Como regla general, el auditor interno gubernamental se encuentra impedido de participar en la ejecución de auditorías en entidades donde haya laborado anteriormente y que comprendan áreas o asuntos en los cuales intervino o participó en forma directa o indirecta.

El auditor interno gubernamental no debe recibir beneficios en cualquier forma, para si o para otro, de parte de las entidades auditadas o provenientes de personas vinculadas a dichas entidades.

El auditor interno gubernamental no debe realizar actividades de políticas partidarias durante el tiempo en que dure su nombramiento como tal. Tampoco debe emitir opinión, ni intervenir o participar en actos de decisión, gestión o administración de la entidad en la cual realiza su examen.

3.3.3 Cuidado y esmero profesional

Norma 2.3: El auditor interno gubernamental debe actuar con el debido cuidado y esmero profesional durante todo el proceso de la auditoría.

El debido cuidado y esmero profesional significa emplear correctamente el criterio para determinar el alcance de la auditoría y para seleccionar los métodos, procedimientos y técnicas de auditoría que deben aplicarse. El debido cuidado también se relaciona con la responsabilidad del auditor para cumplir con las Normas de Auditoría Interna Gubernamental. Implica además que el auditor, utilizando su buen juicio, aplique correctamente las pruebas y demás procedimientos de auditoría y evalúe los resultados para la formulación del informe correspondiente.

La supervisión adecuada y el entrenamiento permanente contribuyen también a lograr un nivel adecuado de desarrollo de las habilidades profesionales y a desarrollar un juicio profesional acorde con las circunstancias. Corresponde a los niveles jerárquicos superiores de cada entidad, vigilar y promover que los auditores internos gubernamentales mantengan una conducta funcional y un desempeño acorde con las normas que regulan el control gubernamental, y establecer los mecanismos para aplicar las medidas correctivas necesarias en caso se detecten conductas inapropiadas por parte de los auditores internos gubernamentales.

3.3.4 Confidencialidad

Norma 2.4: El auditor interno debe mantener la reserva necesaria respecto a la información que conozca en el transcurso del proceso de la auditoría. La confidencialidad implica mantener estricta reserva respecto al proceso y los resultados de la auditoría, particularmente los hechos, datos y situaciones que sean de conocimiento del auditor debido al ejercicio de su actividad profesional. Se entiende que el acceso a la información relacionada con el examen, está permitido solamente al personal nombrado y vinculado con la dirección y ejecución del trabajo de auditoría.

La confidencialidad subsiste aún después de cesar los auditores internos gubernamentales en sus funciones.

3.3.5 Objetividad

Norma 2.5: El auditor interno debe actuar con objetividad durante el proceso de la auditoría.

La objetividad es la actitud de independencia mental que debe mantener el auditor durante la ejecución de la auditoría. Es decir, el auditor no debe dejarse influenciar por el prejuicio, las ideas preconcebidas, las opiniones o presiones de terceros, y todo aquello que pueda imponerse sobre su imparcialidad. En este sentido, la integridad es un factor que se suma a la objetividad del auditor y que implica una actitud recta y honesta por parte del auditor al realizar su trabajo.

3.3.6 Conducta funcional del auditor interno gubernamental

La naturaleza de las funciones que lleva a cabo el auditor interno gubernamental, implica la observancia de una línea de conducta intachable e impecable. El mantenimiento de cordiales relaciones con el personal de la entidad auditada, sin comprometer la independencia, es un factor esencial para el trabajo de auditoría. El auditor interno gubernamental debe observar en todo momento, las reglas de buena conducta, tratando con tino y cortesía a autoridades, funcionarios y otros empleados de la entidad auditada, y mostrando un comportamiento que dignifique la profesión y su función.

3.3.7 Eficiencia en el manejo y utilización de la auditoría interna gubernamental.

La importancia e impacto que reviste la práctica de la auditoría interna en las entidades del Estado implican una gran responsabilidad respecto a los recursos humanos que son necesarios para efectuar dichas auditorías, se requiere un eficiente manejo del personal disponible para la ejecución y conducción de los esfuerzos y en este sentido, se deben orientar los recursos y capacidades disponibles hacia las auditorías de entidades, programas o actividades que representen cierto grado de materialidad y en que puedan lograrse mejoras importantes con el objeto de promover una mayor efectividad, eficiencia, economía, transparencia y corrección en la captación y uso de los recursos del Estado.

Se debe otorgar prioridad y mayor atención a las áreas o actividades gubernamentales más importantes y no concentrar esfuerzos en debilidades administrativas aparentes que se relacionen con el incumplimiento de leyes, regulaciones, y otras deficiencias, las cuales si bien forman parte del alcance de las auditorías, no siempre representan aspectos sustantivos en la gestión de las entidades auditadas. La identificación de causas de ineficiencias o prácticas antieconómicas, tiene el propósito de promover el fortalecimiento de los sistemas de control interno institucional y constituyen aspectos prioritarios en el enfoque del trabajo de la auditoría interna gubernamental.

La asignación de los recursos disponibles para efectuar las auditorías debe llevarse a cabo con un criterio eminentemente técnico y basado en una proyección de rentabilidad y costo-beneficio respecto a los recursos de control invertidos en dichas acciones. Los grandes proyectos nacionales y los programas orientados al desarrollo socioeconómico del país, deben tener prioridad en la planificación y selección de las entidades por auditar, obviamente sin descuidar aquellos sectores o áreas en los cuales el riesgo de acciones incorrectas e ilegales, es bastante evidente.

3.3.8 Utilización de especialistas en la auditoría interna gubernamental

La naturaleza y complejidad de ciertas operaciones de las entidades públicas, requieren la participación de especialistas distintos a profesionales de la contabilidad y auditoría, quienes deberán formar parte de los equipos de auditoría para brindar el asesoramiento técnico respectivo, según el alcance y los objetivos de auditoría establecidos. En este sentido, el auditor interno gubernamental, es responsable de cerciorarse previamente de la competencia y habilidad de los especialistas en sus respectivas áreas de trabajo.

La participación del profesional especialista debe limitarse al tiempo mínimo establecido y los resultados de su labor deben ser parte integrante del informe de auditoría.

3.3.9 Detección de irregularidades o actos ilícitos

La auditoría interna gubernamental además de proporcionar la base informativa para la implementación de recomendaciones orientadas a mejorar la gestión administrativa y financiera de las entidades auditadas, brinda los elementos necesarios para apoyar el trámite las acciones legales y administrativas que procedan. Los procedimientos de auditoría deben ofrecer garantía razonable para la detección de errores, irregularidades y actos ilícitos que pudieran incidir directa y sustancialmente sobre los valores que figuran en los estados financieros o sobre los objetivos de la auditoría. Debe también prestarse atención a las situaciones o transacciones que puedan involucrar actos ilícitos que afecten indirectamente los resultados de la auditoría. Cualquier elemento que permita al auditor advertir la existencia de irregularidades, fraude o algún error que pueda tener efectos materiales sobre la auditoría en curso, debe motivar su revelación suficiente y adecuar los procedimientos para investigar adecuadamente tal situación.

Sin embargo, no debe perderse de vista que la función de la auditoría interna gubernamental es eminentemente positiva, en la medida en que se oriente a mejorar el funcionamiento de las entidades del Estado. No debe darse la impresión que el rol del control gubernamental está dirigido a criticar en forma negativa el accionar de las entidades, ya que esa percepción puede dificultar la receptividad e implementación de las recomendaciones destinadas a promover mejoras en la efectividad, eficiencia, economía y transparencia en las operaciones.

3.3.10 Reconocimiento de logros notables de la entidad

Generalmente en los informes de auditoría se incluyen los progresos alcanzados por las entidades en la implementación de recomendaciones derivadas de auditorías anteriores; de la misma manera, es importante resaltar el reconocimiento de cualquier logro o mejora notable en las actividades de la entidad auditada, toda vez que ello podría servir de modelo en otras entidades públicas. En este sentido, si durante el examen el auditor aprecia logros notables, los cuales tienen relación con los objetivos y el alcance de la auditoría, puede incluirlos en el informe respectivo.

3.3.11 Enfoque constructivo de la auditoría

Hay que tener presente, que la oportunidad de mejorar las actividades y operaciones de las entidades estatales, es más importante que el señalamiento de críticas. Por lo tanto, en la planeación y ejecución de su trabajo, el auditor interno gubernamental debe insistir en aquellas actividades u operaciones de la entidad en las cuales existan indicios de oportunidades para lograr mejoras, teniendo en cuenta el significado, materialidad, e importancia de cada asunto.

Se debe poner énfasis a las debilidades administrativas identificadas, tales como: desperdicio, derroche, pagos indebidos, incumplimiento de leyes, y otras áreas problemáticas. Si se detectan casos individuales durante el desarrollo de la auditoría, que pueden indicar la presencia de debilidades administrativas, deben ser utilizados como pruebas para sustentar la necesidad de introducir mejoras administrativas y no como un motivo principal para un informe en particular. Estos casos deben ser tratados de manera positiva y constructiva durante las entrevistas con funcionarios de la entidad auditada. Se debe poner énfasis en la mejora futura, antes que en la crítica del pasado.

Las recomendaciones de auditoría no deben formularse únicamente con enfoque sancionatorio, sino como una guía de acción sugiriendo las mejoras que son necesarias para una buena administración de los recursos públicos. En este sentido, el enfoque de los informes debe estar orientado a lograr una reacción favorable en la aceptación de las observaciones, conclusiones y recomendaciones, tomando en cuenta que las observaciones deben ser claras y contundentes, evitando el uso de un lenguaje que genere actitudes defensivas o de oposición por parte de los funcionarios de la entidad auditada.

3.3.12 Control de calidad de la auditoría interna

Norma 6.1: La Unidad de Auditoría Interna adaptará e implementará las políticas y procedimientos emitidos por la Contraloría General de Cuentas, para asegurar que los productos o servicios que proporciona a sus clientes internos y externos, posean el mejor estándar de calidad y satisfagan sus expectativas.

El manual contiene pautas para asegurar la calidad de las auditorías, a partir del cumplimiento de las políticas y estrategias emitidas por las autoridades superiores de la Contraloría General de Cuentas.

Este documento apoyará la aplicación de dichas políticas, ya que servirá de base para los programas de capacitación que se realicen a través del CEPROG para los auditores internos gubernamentales, con el propósito de mejorar sus destrezas, habilidades y conocimientos técnicos tal como lo requieren las normas personales como requisito para realizar trabajos profesionales de alta calidad.

Por otra parte, también permitirá a los diferentes niveles jerárquicos de las entidades responsables de diseñar e implementar la aplicación del control interno gubernamental, ejercer internamente una evaluación y seguimiento del funcionamiento de las políticas y procedimientos de control inmersos en todos los procesos operativos en todos los niveles. Asimismo, permitirá el intercambio de metodologías de trabajo con otros Organismos Superiores de Control a nivel internacional, como apoyo al control de calidad.

La aplicación de estas pautas contribuirá a cimentar la conciencia de calidad que debe prevalecer en la actuación de los auditores internos gubernamentales, para que los resultados y el impacto de las acciones de control llevadas a cabo por las Unidades de Auditoría Interna, sean reconocidas por su calidad profesional y contribución a la eficiencia de las operaciones, al logro de las políticas institucionales y con ello al desarrollo del país.